27 de fevereiro de 2025 | Por Michael A. Harris

O estado do EB-5 e a proposta de revisão de Trump

O EB-5 Programa de Investidores Imigrantes é, desde há muito, uma via para os investidores estrangeiros que procuram obter residência permanente nos EUA, oferecendo um "green card" em troca de investimentos geradores de emprego. Não se trata de uma oferta, nem de um simples caminho para "comprar um green card" (como assinalado por David Bier do Cato Institute). O programa tem sido objeto de escrutínio político, de reformas regulamentares e de debates contínuos sobre a sua integridade e eficácia. Nomeadamente, o programa foi reestruturado ao abrigo do EB-5 Reforma e Lei da Integridade de 2022 (RIA)que reautorizou o programa do centro regional até 30 de setembro de 2027, introduziu medidas de conformidade mais rigorosas e solidificou a proteção dos investidores.

Em 25 de fevereiro de 2025, o Presidente Donald Trump apresentou uma nova e surpreendente proposta de política de imigração: o "Trump Gold Card", uma opção de visto que exige um investimento de $5 milhões para obter "privilégios" de green card e um programa de caminho para a cidadania, destinado a substituir o EB-5, com o objetivo de atrair indivíduos com um património líquido muito elevado e, ao mesmo tempo, aumentar as receitas do governo. No entanto, é questionável se um tal programa poderia ser implementado unilateralmente através de uma ordem executiva e se o Congresso - especialmente tendo em conta a sua atual composição política - apoiaria uma mudança tão drástica.

Para os investidores EB-5 e os centros regionais, este anúncio suscita várias preocupações prementes:

• O Presidente pode legalmente pôr termo ao EB-5 sem o Congresso?
• Poderá o visto Gold Card ser implementado através de uma lei de reconciliação orçamental que o atual Congresso está a planear aprovar?
• O que é que isto significa para quem está atualmente no processo EB-5?
• Esta proposta é suscetível de se tornar lei ou é mais uma manobra política?

Este artigo fornece uma análise aprofundada do cenário jurídico, legislativo e político em torno desta proposta - e o que significa para os investidores, patrocinadores de projectos e centros regionais que navegam no mercado de imigração de investimento dos EUA.

1. Ordens Executivas vs. Lei de Reforma e Integridade EB-5 (RIA)

O programa EB-5 para investidores imigrantes foi criado por lei em 1990. Em 1992, o Congresso dos EUA alterou o programa para adicionar o Programa Piloto do Centro Regional, que procurou expandir o programa básico, permitindo que a criação indireta de empregos fosse considerada. Em seguida, em 2022, o Congresso aprovou o RIA, reautorizando o EB-5 Centro Regional programa até 30 de setembro de 2027. Como tal, uma vez que o EB-5 se baseia na lei, uma Ordem Executiva presidencial não pode anular ou eliminar o programa - o Presidente não tem autoridade para desfazer um ato do Congresso. A lei de imigração dos EUA é da competência exclusiva do Congresso, o que significa que só o Congresso pode criar, modificar ou abolir categorias de vistos. A Constituição concede ao Congresso o poder de estabelecer regras de imigração e naturalização, pelo que o Presidente não pode unilateralmente acabar com o EB-5 ou substituí-lo por um novo visto por decreto. Qualquer tentativa do poder executivo de ignorar ou contradizer as disposições do EB-5 na lei seria ilegal e quase de certeza impedida pelos tribunais. Em suma, uma ordem executiva não pode revogação o RIA ou encerrar o programa EB-5 - só uma nova lei do Congresso o poderia fazer.

Importante para os investidores, o RIA fornece estabilidade até 2027. O programa do centro regional é autorizado até 30 de setembro de 2027 por lei. Além disso, o RIA incluiu uma cláusula de proteção para proteger os investidores em caso de caducidade: qualquer pessoa que faça um investimento EB-5 e apresente uma petição até 30 de setembro de 2026 (um ano antes da expiração do RIA) está salvaguardada. Ao abrigo desta cláusula do RIA, o USCIS deve continuar a processar as petições EB-5 corretamente apresentadas, mesmo que o programa do Centro Regional caduque, e uma expiração não pode ser utilizada como motivo para negar ou atrasar petições, e os investidores aprovados permaneceriam elegíveis para uma emissão de visto EB-5 após o pôr do sol. Isso significa que os investidores EB-5 que entram no programa antes desse corte estão protegidos de um possível fechamento e seu caminho para um green card permanecerá aberto, mesmo se o programa expirar.

No que respeita à dinâmica política até 2027, qualquer alteração significativa ao EB-5 exigirá legislação no Congresso, o que prepara o terreno para o debate nos próximos anos. A expiração da lei atual no final de 2027 significa que, antes dessa data, o Congresso terá de decidir se reautoriza o programa do centro regional EB-5, se o modifica ou se o deixa caducar. Dada a recente proposta do Presidente "Gold Card", as partes interessadas, tais como AIIA e IIUSA deve antecipar uma discussão política contenciosa muito antes de 2027. Os grupos da indústria e os defensores dos investidores imigrantes já estão a preparar-se para defender os méritos do programa EB-5 ou negociar potenciais alterações. Com o futuro do programa em jogo, podemos esperar um lobby intenso e negociações políticas antes da expiração de 2027. No entanto, até que qualquer nova lei seja aprovada, o EB-5 continua a ser a lei do país - os investidores e os centros regionais podem continuar a operar de acordo com as regras existentes, confiantes de que uma ação executiva por si só não pode encerrar o programa de um dia para o outro.

2. Viabilidade legislativa: Reconciliação orçamental e alteração do RIA

Dado que uma ordem executiva não pode, por si só, acabar com o EB-5, a atenção passa a centrar-se no Congresso. A questão é saber se o Congresso pode revogar ou modificar o RIA (e, assim, reformular o EB-5) através de meios especiais, como uma lei de reconciliação orçamental, e se tais alterações podem ser realisticamente aprovadas com o atual equilíbrio de poderes. No momento da publicação deste artigo, o Congresso está a trabalhar num projeto de lei orçamental através do processo de reconciliação.

A conciliação orçamental é um processo legislativo que permite que determinados projectos de lei relacionados com o orçamento ultrapassem a obstrução do Senado e sejam aprovados por maioria simples. No entanto, a conciliação tem regras estritas - nomeadamente, as disposições incluídas devem afetar principalmente as receitas ou as despesas federais e não ser alterações políticas "estranhas". As grandes reformas no domínio da imigração são normalmente não são elegíveis ao abrigo destas regras. De facto, o parlamentar do Senado tem rejeitado repetidamente as tentativas de incluir alterações à política de imigração nos projectos de lei de reconciliação. Por exemplo, uma proposta de 2021 para oferecer estatuto legal a imigrantes sem documentos foi excluído da ordem porque foi considerada uma "mudança substancial de política" com efeitos que ultrapassam o seu impacto orçamental. Seguindo o mesmo raciocínio, uma mudança radical como a revogação do programa EB-5 ou a criação de uma nova categoria de vistos de $5 milhões ficaria provavelmente fora do âmbito da conciliação, uma vez que reestrutura fundamentalmente um programa de imigração em vez de fazer um ajuste puramente orçamental. Embora a proposta de programa do Cartão Gold seja apresentada, em parte, como uma medida de redução do défice (devido ao elevado preço), o cerne da proposta é uma alteração da política de imigração - algo que a reconciliação não é adequada para levar a cabo. Em suma, utilizar uma lei de reconciliação orçamental para anular o RIA ou estabelecer um visto Gold Card seria processualmente muito difícil. Seria provavelmente contrário às regras do Senado, o que significa que seriam necessários 60 votos para ultrapassar uma obstrução a essas disposições.

Sem o atalho da reconciliação, qualquer alteração tem de passar pelo processo legislativo normal. Para tal, é necessário o habitual limite de 60 votos no Senado para terminar o debate (invocar o cloture) sobre um projeto de lei que altere as leis da imigração. No atual Congresso, conseguir 60 votos é um grande desafio. Atualmente, nenhum dos partidos tem uma maioria à prova de obstrução. Mesmo que os republicanos (alguns dos quais já manifestaram o seu apoio ao plano de Trump) controlem uma ou ambas as câmaras por uma margem reduzida, precisariam de apoio bipartidário no Senado para aprovar uma revisão do EB-5. Para uma perspetiva, suponha que os republicanos do Senado tenham cerca de 53 assentos (após as eleições de 2024) - eles ainda precisariam de pelo menos 7 senadores democratas para se juntar a eles para superar uma obstrução. Este é um cenário improvável, especialmente tendo em conta a polarização da política de imigração. Além disso, não é garantido que todos os legisladores republicanos apoiem o desmantelamento do EB-5. Muitos senadores e representantes do Partido Republicano têm sido apoiantes do programa EB-5 (que trouxe investimento e empregos para os seus estados), por isso, mesmo dentro do partido, pode haver resistência ao desmantelamento do programa existente em favor de um esquema de Cartão Dourado não testado.

Considerando o atual equilíbrio de poderes no Congresso, qualquer proposta para revogar ou modificar significativamente o RIA enfrenta uma batalha difícil. A Câmara dos Representantes tem uma maioria estreita e o Senado está muito dividido, pelo que a aprovação de legislação controversa em matéria de imigração é assustadora. As reformas da imigração em geral têm estagnado nos últimos anos, mesmo quando havia um acordo mais alargado sobre a necessidade de mudança. Teria de haver um consenso convincente e bipartidário para aprovar o Cartão Gold ou para revogar o EB-5 antecipadamente, o que atualmente não existe. Em resumo, é necessária uma ação do Congresso para alterar o EB-5 e, dadas as divisões partidárias, uma manobra de reconciliação orçamental não é uma solução viável. A menos que haja uma mudança dramática na vontade política, é provável que o RIA permaneça em vigor até à sua expiração prevista para 2027, com apenas uma pequena janela para quaisquer alterações legislativas antes dessa data.

O que isto significa para os investidores EB-5 e as partes interessadas

Para Investidores EB-5centros regionais, e promotores de projectosA principal conclusão é a estabilidade por enquanto e a incerteza no futuro. O RIA continua a ser a lei de controlo até, pelo menos, 30 de setembro de 2027, o que significa que os investidores existentes e os que estão a considerar o programa ainda podem prosseguir com confiança ao abrigo do quadro atual. As disposições de proteção dos direitos adquiridos garantem que as petições apresentadas até 30 de setembro de 2026 continuarão a ser processadas, mesmo que o programa se extinga, o que torna crucial que os investidores ajam mais cedo ou mais tarde.

A proposta do "Trump Gold Card", apesar de chamar a atenção, continua a ser um conceito político e não uma mudança de política iminente. Qualquer esforço para substituir o EB-5 exigiria uma ação do Congresso, e a probabilidade de tal legislação ser aprovada a curto prazo é baixa, dada a natureza dividida do Congresso e os obstáculos processuais envolvidos. Além disso, as limitações legais à utilização de ordens executivas ou à conciliação orçamental para reformular o programa reduzem ainda mais a probabilidade de uma mudança abrupta.

Dito isto, o clima político que antecede as eleições intercalares de 2026 e o prazo de caducidade do EB-5 de 2027 podem moldar o futuro da imigração de investidores. Se o Gold Card ou um visto de investidor de alto valor semelhante ganhar força entre os legisladores, podemos ver esforços para reformular o EB-5 nos próximos anos. No entanto, dado o papel de longa data do EB-5 no desenvolvimento económico e na criação de emprego, é mais provável que o Congresso altere e reforme o EB-5 do que o elimine totalmente.

Por enquanto, as partes interessadas do EB-5 devem continuar a monitorizar os desenvolvimentos legislativos, envolver-se com os defensores da indústria e garantir a conformidade com os requisitos do RIA. Os investidores que consideram o EB-5 devem tirar partido da certeza que o programa atual proporciona, sabendo que o seu caminho para a residência nos EUA permanece intacto ao abrigo da lei. Embora as discussões políticas possam continuar, os fundamentos do EB-5 permanecem fortes e para aqueles que procuram uma via de imigração de investimento fiável, o EB-5 continua a ser a melhor opção disponível atualmente.

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