27 febbraio 2025 | A cura di Michael A. Harris

Lo stato dell'EB-5 e la proposta di revisione di Trump

Il Programma per gli investitori immigrati EB-5 è stato a lungo un percorso per gli investitori stranieri in cerca di residenza permanente negli Stati Uniti, offrendo una carta verde in cambio di investimenti per la creazione di posti di lavoro. Non si tratta di un'elargizione, né di un semplice percorso per "comprare una carta verde" (come notato da David Bier dell'Istituto Cato). Il programma ha dovuto affrontare un esame politico, riforme normative e dibattiti in corso sulla sua integrità ed efficacia. In particolare, il programma è stato ristrutturato sotto il Legge sulla riforma e l'integrità dell'EB-5 del 2022 (RIA)che ha riautorizzato il programma dei centri regionali fino al 30 settembre 2027, ha introdotto misure di conformità più severe e ha rafforzato le tutele per gli investitori.

Il 25 febbraio 2025, il Presidente Donald Trump ha presentato una nuova e sorprendente proposta politica in materia di immigrazione: la "Trump Gold Card", un'opzione di visto che richiede un investimento di $5 milioni per ottenere i "privilegi" della carta verde e un programma di accesso alla cittadinanza, destinato a sostituire l'EB-5, con l'obiettivo di attrarre individui con un patrimonio netto elevatissimo, aumentando al contempo le entrate del governo. Tuttavia, è discutibile che un programma del genere possa essere attuato unilateralmente attraverso un ordine esecutivo e che il Congresso, soprattutto alla luce dell'attuale composizione politica, possa appoggiare un cambiamento così drastico.

Per gli investitori EB-5 e i centri regionali, questo annuncio solleva diverse preoccupazioni:

• Il Presidente può legalmente porre fine all'EB-5 senza il Congresso?
• Il visto Gold Card potrebbe essere implementato attraverso una legge di riconciliazione del bilancio che l'attuale Congresso sta pianificando di approvare?
• Cosa significa questo per coloro che sono attualmente impegnati nel processo EB-5?
• È probabile che questa proposta diventi legge o si tratta piuttosto di una manovra politica?

Questo articolo fornisce un'analisi approfondita del panorama legale, legislativo e politico che circonda questa proposta e delle sue implicazioni per gli investitori, gli sponsor dei progetti e i centri regionali che si muovono nel mercato dell'immigrazione per gli investimenti negli Stati Uniti.

1. Ordini esecutivi e legge sulla riforma e l'integrità dell'EB-5 (RIA)

Il programma EB-5 per gli investitori immigrati è stato istituito per legge nel 1990. Nel 1992, il Congresso degli Stati Uniti ha modificato il programma aggiungendo il Regional Center Pilot Program, che ha cercato di espandere il programma di base consentendo la creazione indiretta di posti di lavoro. Poi, nel 2022, il Congresso ha approvato il RIA che riautorizza il programma. EB-5 Regional Center programma fino al 30 settembre 2027. Pertanto, poiché l'EB-5 è fondato sulla legge, un ordine esecutivo presidenziale non può annullare o eliminare il programma - il Presidente non ha l'autorità di annullare un atto del Congresso. La legge sull'immigrazione degli Stati Uniti è di competenza esclusiva del Congresso, il che significa che solo il Congresso può creare, modificare o abolire categorie di visti. La Costituzione concede al Congresso il potere di stabilire le norme in materia di immigrazione e naturalizzazione, quindi il Presidente non può unilateralmente porre fine all'EB-5 o sostituirlo con un nuovo visto per decreto. Qualsiasi tentativo da parte del potere esecutivo di ignorare o contraddire le disposizioni di legge sull'EB-5 sarebbe illegale e quasi certamente bloccato dai tribunali. In breve, un ordine esecutivo non può abrogazione o di porre fine al programma EB-5 - solo un nuovo atto del Congresso potrebbe farlo.

È importante per gli investitori che il RIA garantisca stabilità fino al 2027. Il programma dei centri regionali è autorizzato dalla legge fino al 30 settembre 2027. Inoltre, il RIA ha incluso una clausola di salvaguardia per proteggere gli investitori in caso di scadenza: chiunque effettui un investimento EB-5 e presenti una petizione entro il 30 settembre 2026 (un anno prima della scadenza del RIA) è salvaguardato. In base a questa clausola del RIA, l'USCIS deve continuare a elaborare le petizioni EB-5 correttamente presentate anche se il programma Regional Center decade, e la scadenza non può essere usata come motivo per negare o ritardare le petizioni, e gli investitori approvati rimarrebbero idonei al rilascio di un visto EB-5 dopo il tramonto. Ciò significa che gli investitori EB-5 che entrano nel programma prima della scadenza sono isolati da una potenziale chiusura e il loro percorso verso la green card rimarrà aperto anche se il programma dovesse scadere.

Per quanto riguarda le dinamiche politiche che precedono il 2027, qualsiasi modifica significativa all'EB-5 richiederà una legislazione da parte del Congresso, il che pone le basi per il dibattito dei prossimi anni. La scadenza dell'attuale legge alla fine del 2027 significa che prima di quella data il Congresso dovrà decidere se riautorizzare il programma dei centri regionali EB-5, modificarlo o lasciarlo decadere. Alla luce della recente proposta del Presidente di "Gold Card", le parti interessate, come ad esempio AIIA e IIUSA dovrebbe prevedere una discussione politica controversa ben prima del 2027. I gruppi industriali e i sostenitori degli investitori immigrati si stanno già attrezzando per difendere i meriti del programma EB-5 o per negoziare potenziali modifiche. Con il futuro del programma in gioco, possiamo aspettarci un'intensa attività di lobbying e di negoziazione politica prima della scadenza del 2027. Tuttavia, fino a quando non verrà approvata una nuova legge, l'EB-5 rimane la legge del paese: gli investitori e i centri regionali possono continuare a operare secondo le regole esistenti, sicuri che un'azione esecutiva non può chiudere il programma da un giorno all'altro.

2. Fattibilità legislativa: Riconciliazione del bilancio e modifica del RIA

Dato che un ordine esecutivo non può di per sé porre fine all'EB-5, l'attenzione si sposta sul Congresso. La questione è se il Congresso possa abrogare o modificare il RIA (e quindi rivedere l'EB-5) attraverso mezzi speciali come una legge di riconciliazione del bilancio, e se tali modifiche possano realisticamente passare con l'attuale equilibrio di potere. Al momento della pubblicazione di questo articolo, il Congresso sta lavorare su una legge di bilancio attraverso il processo di riconciliazione.

La riconciliazione del bilancio è un processo legislativo che consente a determinate proposte di legge relative al bilancio di evitare l'ostruzionismo del Senato e di passare con una maggioranza semplice. Tuttavia, la riconciliazione prevede regole rigide: in particolare, le disposizioni incluse devono riguardare principalmente le entrate o le spese federali e non essere modifiche politiche "estranee". Le grandi riforme dell'immigrazione di solito non si qualificano in base a queste regole. In effetti, il parlamentare del Senato ha ripetutamente respinto i tentativi di includere modifiche alla politica di immigrazione nei disegni di legge di riconciliazione. Per esempio, una proposta del 2021 per offrire uno status legale agli immigrati privi di documenti è stata escluso dall'ordine perché è stato considerato un "cambiamento politico sostanziale" con effetti superiori al suo impatto sul bilancio. Secondo lo stesso ragionamento, un cambiamento radicale come l'abrogazione del programma EB-5 o la creazione di una nuova categoria di visti da $5 milioni probabilmente non rientrerebbe nell'ambito della riconciliazione, in quanto ristruttura fondamentalmente un programma di immigrazione piuttosto che apportare una modifica puramente di bilancio. Sebbene il programma Gold Card proposto sia presentato in parte come una misura di riduzione del deficit (a causa del prezzo elevato), il nucleo della proposta è un cambiamento della politica di immigrazione - cosa che la riconciliazione non è adatta a portare avanti. In breve, utilizzare una legge di riconciliazione del bilancio per annullare il RIA o istituire un visto Gold Card sarebbe molto difficile dal punto di vista procedurale. Probabilmente si scontrerebbe con le regole del Senato, il che significa che sarebbero necessari 60 voti per superare l'ostruzionismo per tali disposizioni.

Senza la scorciatoia della riconciliazione, qualsiasi modifica deve passare attraverso il normale processo legislativo. Ciò richiede la consueta soglia di 60 voti al Senato per porre fine al dibattito (invocare la cloture) su una legge che modifica le leggi sull'immigrazione. Nell'attuale Congresso, raggiungere i 60 voti è una sfida ardua. Al momento, nessuno dei due partiti detiene una maggioranza a prova di ostruzionismo. Anche se i repubblicani (alcuni dei quali hanno manifestato il loro sostegno al piano di Trump) controllassero una o entrambe le camere con un margine ridotto, avrebbero bisogno di un sostegno bipartisan al Senato per approvare una revisione dell'EB-5. Per avere un'idea, supponiamo che i repubblicani al Senato abbiano circa 53 seggi (dopo le elezioni del 2024) - avrebbero comunque bisogno di almeno 7 senatori democratici che si uniscano a loro per superare l'ostruzionismo. Si tratta di uno scenario improbabile, soprattutto se si considera quanto possa essere polarizzante la politica dell'immigrazione. Inoltre, non è garantito che tutti i legislatori repubblicani si schierino a favore dello smantellamento dell'EB-5. Molti senatori e rappresentanti del Partito Repubblicano si sono già espressi a favore di questo progetto. Molti senatori e rappresentanti del Partito Repubblicano sono stati sostenitori del programma EB-5 (che ha portato investimenti e posti di lavoro nei loro Stati), quindi anche all'interno del partito potrebbero esserci resistenze a demolire il programma esistente in favore di un sistema di Gold Card non ancora collaudato.

Considerando l'attuale equilibrio di potere nel Congresso, qualsiasi proposta di abrogazione o modifica significativa del RIA si trova di fronte a una battaglia in salita. La Camera dei Rappresentanti ha una maggioranza risicata e il Senato è strettamente diviso, per cui l'approvazione di una legislazione controversa sull'immigrazione è scoraggiante. Le riforme dell'immigrazione in generale si sono arenate negli ultimi anni, anche quando c'era un più ampio consenso sulla necessità di un cambiamento. Per introdurre la Gold Card o per abrogare anticipatamente l'EB-5 dovrebbe esserci un consenso bipartisan, che al momento non esiste. In sintesi, è necessaria un'azione del Congresso per modificare l'EB-5 e, date le divisioni partitiche, una manovra di riconciliazione del bilancio non è una soluzione praticabile. A meno che non ci sia un cambiamento radicale nella volontà politica, è probabile che il RIA rimanga in vigore così com'è fino alla sua scadenza prevista per il 2027, con solo una piccola finestra per eventuali modifiche legislative prima di allora.

Cosa significa per gli investitori e gli stakeholder EB-5

Per Investitori EB-5, centri regionali e sviluppatori di progettiIl risultato principale è la stabilità per ora, l'incertezza per il futuro. Il RIA rimane la legge di riferimento almeno fino al 30 settembre 2027, il che significa che gli investitori esistenti e quelli che stanno prendendo in considerazione il programma possono ancora procedere con fiducia nel quadro attuale. Le disposizioni in materia di grandfathering assicurano che le petizioni presentate entro il 30 settembre 2026 continueranno a essere elaborate anche se il programma dovesse tramontare, rendendo fondamentale per gli investitori agire al più presto.

La proposta della "carta d'oro di Trump", pur avendo attirato l'attenzione, rimane un concetto politico piuttosto che un cambiamento politico imminente. Qualsiasi tentativo di sostituire l'EB-5 richiederebbe un'azione del Congresso e la probabilità che tale legislazione venga approvata nel breve periodo è bassa, data la natura divisa del Congresso e gli ostacoli procedurali che comporta. Inoltre, le limitazioni legali all'uso di ordini esecutivi o alla riconciliazione del bilancio per rivedere il programma riducono ulteriormente la probabilità di un cambiamento repentino.

Detto questo, il clima politico che precede le elezioni di midterm del 2026 e la scadenza del 2027 dell'EB-5 potrebbe determinare il futuro dell'immigrazione degli investitori. Se la Gold Card o un analogo visto per investitori di alto valore guadagnerà consensi tra i legislatori, potremmo assistere a sforzi per rimodellare l'EB-5 nei prossimi anni. Tuttavia, dato il ruolo di lunga data dell'EB-5 nello sviluppo economico e nella creazione di posti di lavoro, è più probabile che il Congresso modifichi e riformi l'EB-5 piuttosto che eliminarlo del tutto.

Per il momento, le parti interessate all'EB-5 dovrebbero continuare a monitorare gli sviluppi legislativi, impegnarsi con i sostenitori del settore e garantire la conformità ai requisiti del RIA. Gli investitori che prendono in considerazione l'EB-5 dovrebbero approfittare della certezza che il programma attuale offre, sapendo che il loro percorso verso la residenza negli Stati Uniti rimane intatto secondo la legge. Sebbene le discussioni politiche possano continuare, i fondamenti dell'EB-5 rimangono solidi e per coloro che cercano un percorso di immigrazione affidabile per gli investimenti, l'EB-5 rimane la migliore opzione disponibile oggi.

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