27 février 2025 | Par Michael A. Harris

L'état de l'EB-5 et la proposition de révision de Trump

le Programme d'immigrants investisseurs EB-5 est depuis longtemps une voie d'accès pour les investisseurs étrangers cherchant à obtenir une résidence permanente aux États-Unis, offrant une carte verte en échange d'investissements créateurs d'emplois. Il ne s'agit pas d'un cadeau, ni d'un simple moyen d'"acheter une carte verte" (comme le dit l'expression anglaise "green card"). noté par David Bier de l'Institut Cato). Le programme a fait l'objet d'un examen politique, de réformes réglementaires et de débats permanents sur son intégrité et son efficacité. Le programme a notamment été restructuré dans le cadre de la Loi de 2022 sur la réforme et l'intégrité de l'EB-5 (RIA)Cette loi réautorise le programme des centres régionaux jusqu'au 30 septembre 2027, introduit des mesures de conformité plus strictes et renforce les protections des investisseurs.

Le 25 février 2025, le président Donald Trump a présenté une nouvelle proposition surprenante en matière de politique d'immigration : la "Trump Gold Card", une option de visa exigeant un investissement de $5 millions pour obtenir les "privilèges" de la carte verte et un programme d'accès à la citoyenneté, destiné à remplacer l'EB-5, avec pour objectif d'attirer les personnes très fortunées tout en augmentant les recettes de l'État. On peut toutefois se demander si un tel programme pourrait être mis en œuvre unilatéralement par décret, et si le Congrès - en particulier compte tenu de sa composition politique actuelle - soutiendrait un changement aussi radical.

Pour les investisseurs EB-5 et les centres régionaux, cette annonce soulève plusieurs questions urgentes :

• Le président peut-il légalement mettre fin au programme EB-5 sans l'intervention du Congrès ?
• Le visa Gold Card pourrait-il être mis en œuvre par le biais d'une loi de réconciliation budgétaire que le Congrès actuel prévoit d'adopter ?
• Qu'est-ce que cela signifie pour les personnes actuellement engagées dans le processus EB-5 ?
• Cette proposition a-t-elle des chances de devenir une loi ou s'agit-il plutôt d'une manœuvre politique ?

Cet article fournit une analyse approfondie du paysage juridique, législatif et politique entourant cette proposition et de ce qu'elle signifie pour les investisseurs, les promoteurs de projets et les centres régionaux qui naviguent sur le marché américain de l'immigration d'investissement.

1. Ordres exécutifs et loi sur la réforme et l'intégrité de l'EB-5 (RIA)

Le programme EB-5 pour les immigrants investisseurs a été établi par la loi en 1990. En 1992, le Congrès américain a modifié le programme pour y ajouter le Regional Center Pilot Program, qui visait à étendre le programme de base en permettant la prise en compte de la création indirecte d'emplois. Puis, en 2022, le Congrès a adopté l'EIR réautorisant le programme. Centre régional EB-5 jusqu'au 30 septembre 2027. L'EB-5 étant fondé sur la loi, un décret présidentiel ne peut pas annuler ou supprimer le programme - le président n'a pas le pouvoir de défaire un acte du Congrès. La législation américaine en matière d'immigration relève du pouvoir exclusif du Congrès, ce qui signifie que seul le Congrès peut créer, modifier ou supprimer des catégories de visas. La Constitution confère au Congrès le pouvoir de fixer les règles en matière d'immigration et de naturalisation, de sorte que le président ne peut unilatéralement mettre fin à l'EB-5 ou le remplacer par un nouveau visa par décret. Toute tentative de l'exécutif d'ignorer ou de contredire les dispositions de la loi relatives à l'EB-5 serait illégale et presque certainement stoppée par les tribunaux. En bref, un décret ne peut pas abroger l'EIR ou mettre fin au programme EB-5 - seule une nouvelle loi du Congrès pourrait le faire.

Fait important pour les investisseurs, l'EIR garantit la stabilité jusqu'en 2027. Le programme des centres régionaux est autorisé par la loi jusqu'au 30 septembre 2027. En outre, l'EIR comprend une clause de droits acquis destinée à protéger les investisseurs en cas d'expiration : toute personne qui investit dans l'EB-5 et dépose une demande avant le 30 septembre 2026 (un an avant l'expiration de l'EIR) est protégée. En vertu de cette clause de l'AIR, l'USCIS doit continuer à traiter les demandes EB-5 déposées en bonne et due forme, même si le programme des centres régionaux devient caduc, et l'expiration ne peut être invoquée pour refuser ou retarder les demandes. Cela signifie que les investisseurs EB-5 qui entrent dans le programme avant cette date limite sont à l'abri d'une fermeture potentielle, et que leur chemin vers une carte verte restera ouvert même si le programme venait à expirer.

En ce qui concerne la dynamique politique jusqu'en 2027, toute modification importante de l'EB-5 nécessitera l'adoption d'une loi par le Congrès, ce qui prépare le terrain pour le débat des années à venir. L'expiration de la loi actuelle fin 2027 signifie qu'avant cette date, le Congrès devra décider de réautoriser le programme des centres régionaux EB-5, de le modifier ou de le laisser tomber en désuétude. Compte tenu de la récente proposition de "carte d'or" du président, les parties prenantes telles que AIIA et IIUSA doivent s'attendre à un débat politique controversé bien avant 2027. Les groupes industriels et les défenseurs des immigrants investisseurs se préparent déjà à défendre les mérites du programme EB-5 ou à négocier des changements potentiels. L'avenir du programme étant en jeu, il faut s'attendre à un lobbying intense et à des négociations politiques avant l'expiration du programme en 2027. Les investisseurs et les centres régionaux peuvent continuer à fonctionner selon les règles existantes, en sachant qu'une action exécutive ne peut à elle seule mettre fin au programme du jour au lendemain.

2. Faisabilité législative : Réconciliation budgétaire et modification de l'AIR

Étant donné qu'un décret ne peut à lui seul mettre fin à l'EB-5, l'attention se porte sur le Congrès. La question est de savoir si le Congrès peut abroger ou modifier l'AIR (et donc réviser l'EB-5) par des moyens spéciaux tels qu'un projet de loi de réconciliation budgétaire, et si de tels changements peuvent être adoptés de manière réaliste compte tenu de l'équilibre actuel des pouvoirs. Au moment de la publication de cet article, le Congrès est travailler sur un projet de loi budgétaire par le biais du processus de réconciliation.

La réconciliation budgétaire est un processus législatif qui permet à certains projets de loi relatifs au budget de ne pas être soumis à l'obstruction du Sénat et d'être adoptés à la majorité simple. Cependant, la réconciliation s'accompagne de règles strictes - notamment, les dispositions incluses doivent principalement affecter les recettes ou les dépenses fédérales et ne pas être des changements politiques "étrangers". Les réformes majeures en matière d'immigration ne remplissent pas les conditions requises dans le cadre de ces règles. En fait, le parlementaire du Sénat a rejeté à plusieurs reprises les tentatives d'inclure des modifications de la politique d'immigration dans les projets de loi de réconciliation. Par exemple, une proposition de 2021 visant à offrir un statut légal aux immigrés sans papiers a été rejetée. déclarée irrecevable parce qu'elle a été considérée comme une "modification substantielle de la politique" dont les effets l'emportaient sur son impact budgétaire. Selon le même raisonnement, un changement radical tel que l'abrogation du programme EB-5 ou la création d'une nouvelle catégorie de visas de $5 millions ne relèverait probablement pas du champ d'application de la réconciliation, puisqu'il s'agit d'une restructuration fondamentale d'un programme d'immigration plutôt que d'une modification purement budgétaire. Bien que le programme Gold Card proposé soit présenté en partie comme une mesure de réduction du déficit (en raison de son prix élevé), le cœur de la proposition est un changement de politique d'immigration - ce que la réconciliation n'est pas en mesure de faire. En bref, l'utilisation d'un projet de loi de réconciliation budgétaire pour annuler l'AIR ou établir un visa Gold Card serait très difficile d'un point de vue procédural. Cela irait probablement à l'encontre des règles du Sénat, ce qui signifie que 60 votes seraient toujours nécessaires pour surmonter une obstruction pour de telles dispositions.

Sans le raccourci de la réconciliation, tout changement doit passer par le processus législatif normal. Pour ce faire, le Sénat doit disposer du seuil habituel de 60 voix pour mettre fin au débat (invoquer la procédure de clôture) sur un projet de loi modifiant les lois sur l'immigration. Au sein du Congrès actuel, atteindre les 60 voix est un défi de taille. À l'heure actuelle, aucun des deux partis ne dispose d'une majorité suffisante pour faire de l'obstruction. Même si les républicains (dont certains ont manifesté leur soutien au plan de M. Trump) contrôlent l'une des deux chambres ou les deux avec une faible marge, ils auront besoin d'un soutien bipartisan au Sénat pour adopter une révision de la loi sur l'EB-5. À titre de comparaison, supposons que les Républicains du Sénat disposent d'environ 53 sièges (après les élections de 2024) - il leur faudrait encore au moins 7 sénateurs démocrates pour se joindre à eux afin de surmonter une obstruction. Il s'agit d'un scénario improbable, surtout si l'on tient compte de la polarisation de la politique d'immigration. En outre, il n'est pas garanti que tous les législateurs républicains soutiennent le démantèlement de l'EB-5. De nombreux sénateurs et représentants du GOP ont soutenu le programme EB-5 (qui a apporté des investissements et des emplois dans leurs États), de sorte que même au sein du parti, il pourrait y avoir une résistance à la suppression du programme existant en faveur d'un système de carte Gold qui n'a pas encore fait ses preuves.

Compte tenu de l'équilibre actuel des pouvoirs au Congrès, toute proposition visant à abroger ou à modifier de manière significative l'AIR est confrontée à une bataille difficile. La Chambre des représentants dispose d'une faible majorité et le Sénat est très divisé, ce qui rend difficile l'adoption d'une législation controversée en matière d'immigration. Les réformes de l'immigration en général sont restées au point mort ces dernières années, même lorsqu'il y avait un large consensus sur la nécessité d'un changement. L'adoption de la carte Gold ou l'abrogation anticipée de l'EB-5 devrait faire l'objet d'un consensus bipartisan convaincant, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle. En résumé, une action du Congrès est nécessaire pour modifier l'EB-5 et, compte tenu des divisions partisanes, une manœuvre de réconciliation budgétaire n'est pas une solution viable. À moins d'un changement radical de la volonté politique, l'AIR restera probablement en place jusqu'à son expiration prévue en 2027, et il ne reste qu'une petite marge de manœuvre pour des changements législatifs d'ici là.

Ce que cela signifie pour les investisseurs EB-5 et les parties prenantes

Pour Investisseurs EB-5les centres régionaux, et développeurs de projetsLe principal enseignement à tirer est la stabilité pour l'instant et l'incertitude pour l'avenir. L'EIR reste la loi de référence au moins jusqu'au 30 septembre 2027, ce qui signifie que les investisseurs existants et ceux qui envisagent de participer au programme peuvent encore le faire en toute confiance dans le cadre actuel. Les dispositions relatives aux droits acquis garantissent que les demandes déposées avant le 30 septembre 2026 continueront d'être traitées même si le programme prend fin, d'où l'importance pour les investisseurs d'agir le plus tôt possible.

La proposition de "Trump Gold Card", bien qu'elle attire l'attention, reste un concept politique plutôt qu'un changement de politique imminent. Tout effort visant à remplacer l'EB-5 nécessiterait une action du Congrès, et la probabilité qu'une telle législation soit adoptée à court terme est faible, compte tenu de la nature divisée du Congrès et des obstacles procéduraux qu'elle implique. En outre, les limitations légales concernant le recours à des décrets ou à la réconciliation budgétaire pour remanier le programme réduisent encore la probabilité d'un changement brutal.

Cela dit, le climat politique qui précède les élections de mi-mandat de 2026 et la date limite d'expiration de l'EB-5 de 2027 pourrait façonner l'avenir de l'immigration des investisseurs. Si la Gold Card ou un visa d'investisseur similaire pour les grosses fortunes gagne du terrain auprès des législateurs, il se peut que des efforts soient déployés pour remodeler l'EB-5 dans les années à venir. Toutefois, compte tenu du rôle que joue depuis longtemps l'EB-5 dans le développement économique et la création d'emplois, il est plus probable que le Congrès modifie et réforme l'EB-5 plutôt qu'il ne l'élimine complètement.

Pour l'heure, les parties prenantes du programme EB-5 doivent continuer à suivre l'évolution de la législation, s'engager avec les défenseurs du secteur et veiller à respecter les exigences de l'AIR. Les investisseurs qui envisagent de recourir à l'EB-5 devraient profiter de la certitude que leur offre le programme actuel, sachant que leur voie vers la résidence aux États-Unis reste intacte en vertu de la loi. Même si les discussions politiques se poursuivent, les fondements de l'EB-5 restent solides et, pour ceux qui recherchent une voie d'immigration fiable, l'EB-5 reste la meilleure option disponible aujourd'hui.

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